ΠΟΛΙΤΙΚΟ ΓΡΑΦΕΙΟ
ΘΕΟΦΙΛΟΥ ΛΕΟΝΤΑΡΙΔΗ
ΒΟΥΛΕΥΤΗ Ν.Δ. Ν. ΣΕΡΡΩΝ
ΕΙΣΗΓΗΤΗΣ
στο Σχέδιο Νόμου του ΥΠΕΧΩΔΕ « Μειοδοτικό σύστημα ανάθεσης των δημοσίων έργων και συναφείς διατάξεις»
Κυρίες και κύριοι συνάδελφοι,
Τα δημόσια έργα κατασκευάζονται για να συμβάλλουν στην ανάπτυξη της χώρας και στην άνοδο του βιοτικού επιπέδου των πολιτών.
Η νομοθεσία που ρυθμίζει την ανάθεση και την εκτέλεση τους πρέπει να επιτυγχάνει την άριστη απόδοση των διατιθέμενων πόρων, ώστε να αποφεύγεται η υπέρμετρη επιβάρυνση των πολιτών. Αυτό προϋποθέτει ενιαίο, σαφές, λειτουργικό θεσμικό πλαίσιο και υγιές κατασκευαστικό δυναμικό. Παρά τις αλλεπάλληλες νομοθετικές ρυθμίσεις της τελευταίας τριακονταπενταετίας ο όρος που με σταθερότητα χαρακτηρίζει το σύστημα παραγωγής των δημοσίων έργων στην Ελλάδα είναι η παθογένεια.
Κανένας σήμερα δεν αμφισβητεί ότι το υπάρχον σύστημα παραγωγής δημοσίων έργων νοσεί σε βάθος και ότι μετά την πάροδο μιας χρυσής δεκαετίας με πακτωλό χρημάτων από την Ε.Ε. θα έπρεπε να ήταν διαφορετική η εικόνα που έχουμε για τον κατασκευαστικό τομέα στην Ελλάδα.
Οι αιτίες αυτής της παθογένειας στα δημόσια έργα οφείλονται κυρίως στους παρακάτω παράγοντες:
1.- Στην ανίσχυρη δημόσια διοίκηση με κυριότερη την έλλειψη της συστηματικής και αυστηρής επίβλεψης για την τήρηση των προδιαγραφών και των όρων των συμβάσεων.
2.- Στην έλλειψη των εγκεκριμένων τεχνικών μελετών προ της δημοπράτησης ή ανάθεσης των έργων.
3.- Στους πλασματικούς προϋπολογισμούς.
4.- Στις προδιαγραφές – κοστολόγια – τιμολόγια που είτε καθυστερείτε ανεπίτρεπτα η σύνταξη τους είτε εφαρμόζονται χωρίς να έχουν επαφή με τα πραγματικά δεδομένα.
5.- Έλεγχος ποιότητας – έλεγχος υλικών – συντήρηση έργου που αναβαθμίζονται, αλλά σε αναντιστοιχία με τις σύγχρονες απαιτήσεις.
6.- Μη εφαρμόσιμο σύστημα προσδιορισμού ευθυνών και καθορισμού ποινών.
Η χώρα μας αδυνατεί να ανταποκριθεί αποτελεσματικά στις επιταγές των καιρών και επί μία δεκαετία κινείται με χαμηλούς ρυθμούς παραγωγικότητας με μεγάλες υπερβάσεις κόστους , ενώ παράλληλα δεν επιτυγχάνεται η ισόρροπη ανάπτυξη της χώρας, η βελτίωση της ποιότητας ζωής και η τόνωση της απασχόλησης παρά το μέγεθος των προγραμμάτων και του μεγάλου ύψους πόρων οι οποίοι εισρέουν στη χώρα μας για την υλοποίηση τους.
Βασικός στόχος της Κυβέρνησης με το συγκεκριμένο σχέδιο Νόμου «Μειοδοτικό σύστημα ανάθεσης των δημοσίων έργων και συναφείς διατάξεις» είναι η άριστη διαχείριση του δημοσίου χρήματος με τη δημιουργία μέσα σε συγκεκριμένα χρονοδιαγράμματα του καλύτερου δυνατού έργου με τη μικρότερη δυνατή τιμή .
Η επιθυμητή ποιότητα του έργου επιτυγχάνεται με τη θέσπιση των προτύπων , των τεχνικών προδιαγραφών και των κανονισμών.
Οι μελέτες των έργων πρέπει να ανταποκρίνονται σε θεσπισμένες τεχνικές προδιαγραφές και κανονισμούς και τα τεύχη δημοπράτησης δίνουν μία ακριβή εικόνα του μέλλοντος να κατασκευασθεί έργου. Δημοπρατώντας το έργο η πολιτεία, κράτος και λοιποί δημόσιοι φορείς, περιγράφουν στα συμβατικά τεύχη το έργο σε όλες του τις λεπτομέρειες και επιθυμούν απλώς να επιτύχουν την καλύτερη δυνατή τιμή για το ζητούμενο έργο.
Για την επίτευξη της καλύτερης δυνατής τιμής υπάρχει ένα και μοναδικό μέσο : ο υγιής και ανόθευτος ανταγωνισμός.
Αν ο ανταγωνισμός λειτουργεί σωστά και με δεδομένο το μεγάλο αριθμό των δυνάμει ανταγωνιστών είναι βέβαιη η επίτευξη του στόχου, δηλαδή η κατασκευή του επιθυμητού από άποψη ποιότητας έργου στην καλύτερη τιμή .
Το πρόβλημα με το σύστημα ανάθεσης δημοσίων έργων, δεν είναι πρόσφατο, αλλά ταλαιπωρεί την ελληνική κοινωνία εδώ και δεκαετίες.
Με το π.δ. 724/79 και στη συνέχεια το νόμο 1418/84 η πολιτεία κατέβαλε προσπάθεια να κατακυρώνει τους διαγωνισμούς στον μειοδότη.
Σε λίγα χρόνια όμως, η κατάσταση ξέφυγε από κάθε έλεγχο και κατακυρώθηκαν έργα με εκπτώσεις πάνω από 70% στον προϋπολογισμό της υπηρεσίας.
Το αποτέλεσμα ήταν αφενός να υπάρχουν έργα κακότεχνα ή και ημιτελή και αφ’ετέρου νόθευση του ανταγωνισμού, επειδή το δημοπρατηθέν έργο δεν ήταν αυτό που τελικά κατασκευάσθηκε (μετά τους αλλεπάλληλους Συγκριτικούς Πίνακες και τις αλλαγές στην μορφή του). Επιπλέον αναπόφευκτο αποτέλεσμα ήταν η διαφθορά του κρατικού μηχανισμού (αφού η έγκριση των διαδοχικών τροποποιήσεων της σύμβασης μέσω των Συγκριτικών Πινάκων απαιτούσε τη συμμετοχή της επιβλέπουσας υπηρεσίας και της Προϊσταμένης Αρχής).
Για να αντιμετωπισθούν οι υπερβολικά χαμηλές εκπτώσεις ψηφίσθηκε ο νόμος 2229/94 που έδωσε το δικαίωμα στην Προϊστάμενη Αρχή να μην κατακυρώνει το έργο στη χαμηλότερη προσφορά αλλά να προσδιορίζει η ίδια τον ανάδοχο αποκλείοντας τις προσφορές τις οποίες θεωρούσε απαράδεκτα χαμηλές.
Ο νόμος αυτός, που λειτουργούσε κατά κανόνα με βάση υποκειμενικές κρίσεις, ευνοούσε την αυθαιρεσία της Προϊσταμένης Αρχής και οδηγούσε στη διαφθορά .
Έτσι οδηγηθήκαμε στο γνωστό «μαθηματικό τύπο» που εισήγαγε ο ν. 2576/98
Η εφαρμογή του μαθηματικού τύπου οδήγησε κατ’αρχήν σε εξαφάνιση του φαινομένου των χαμηλών προσφορών, αλλά και σε μία πανθομολογούμενη συμπαιγνία μεταξύ των επιχειρήσεων οι οποίες συχνά ομαδοποιούνται για να κατευθύνουν το αποτέλεσμα του μαθηματικού τύπου στο επιθυμητό μέλος της ομάδας.
Η κατάσταση αυτή οδήγησε εν τέλει στην νόθευση του ανταγωνισμού και στην κατασκευή έργων χωρίς σοβαρά προβλήματα μεν από άποψη ποιότητας, αλλά με πολύ μεγάλο τίμημα για το δημόσιο και τους φορείς εν γένει που κατασκευάζουν δημόσια έργα, ενώ η όλη διαδικασία του διαγωνισμού κατέστη ιδιαίτερα χρονοβόρα με αποτέλεσμα τραγικό για την έγκαιρη και αποτελεσματική απορρόφηση των κοινοτικών κονδυλίων.
Η διαδικασία χωρίστηκε σε δύο αυτοτελή μεταξύ τους στάδια (το στάδιο ελέγχου των τυπικών δικαιολογητικών και το στάδιο ελέγχου της οικονομικής προσφοράς) και διεξάγεται πλέον πόλεμος «όλων εναντίων όλων» μεταξύ των υποψηφίων στα δικαστήρια, διότι η συμμετοχή ή ο αποκλεισμός ενός εκάστου συνήθως καθορίζει το τελικό αποτέλεσμα του μαθηματικού τύπου και την ανάδειξη αναδόχου.
Ενδεικτικά υπήρξαν περιπτώσεις στις οποίες αποκλείσθηκαν επιχειρήσεις λόγω ελλείψεων στα τυπικά τους δικαιολογητικά και ενώ οι ίδιες δεν προσέβαλαν την πράξη του αποκλεισμού τους, την προσέβαλλαν άλλοι διαγωνιζόμενοι, γιατί ο αποκλεισμός τους μετέβαλε το αποτέλεσμα του μαθηματικού τύπου.
Εν τέλει οι γνωστές αποφάσεις του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων οι οποίες έκριναν ότι η αιτιολόγηση των υπερβολικά χαμηλών προσφορών δεν πρέπει να υπόκειται σε περιορισμούς και κανόνες αλλά πρέπει να είναι απολύτως ελεύθερη έδωσαν τη χαριστική βολή στο σύστημα ανάθεσης με το μαθηματικό τύπο και κατέστησαν δυσχερέστατη την κατακύρωση των διαγωνισμών.
Η πολιτεία είναι πια αναγκασμένη να επέμβει άμεσα και με νέο σχέδιο νόμου να βοηθήσει και να οδηγήσει στην επίλυση των πολύ σοβαρών προβλημάτων που δημιουργούνται κατά την διαδικασία ανάθεσης των έργων όπως είναι η νόθευση του ανταγωνισμού με τις διάφορες συμπαιγνίες που λαμβάνουν χώρα και η παραγωγή έργων με υπέρογκο κόστος για τον κύριο του έργου, η χρονοβόρα διαδικασία της ανάθεσης και το αδιέξοδο στο οποίο ήδη έχουν οδηγηθεί οι διαδικασίες ανάθεσης πολλών έργων.
Για τους λόγους αυτούς είναι επιτακτική η ανάγκη να τροποποιηθεί και να προσεχθεί στα προαναφερόμενα σημεία ο υπάρχων νόμος ώστε να οδηγηθούμε σε ένα νέο νομικό πλαίσιο πιο αξιόπιστο και ωφέλιμο για τον κύριο του έργου, σε ένα νομικό πλαίσιο με πιο ταχείες και έγκυρες διαδικασίες και με καλύτερες συνθήκες για τον ανταγωνισμό με αποτέλεσμα τη μεγαλύτερη δυνατή απορρόφηση των κοινοτικών πόρων που δεν θα χάνονται εξαιτίας των χρονοβόρων διαδικασιών.
Τα προβλήματα που δημιουργήθηκαν μετά από την εφαρμογή του υπάρχοντος νόμου θα επιλυθούν με την συντονισμένη προσπάθεια που καταβάλει ο νέος νόμος.
Συγκεκριμένα:
1) θεσπίζεται η ανάθεση στον απόλυτο μειοδότη ώστε να λειτουργήσει ο ανταγωνισμός προς όφελος του κυρίου του έργου.
2) Η διαδικασία ανάθεσης γίνεται ταχύτατη και διεξάγεται με διαφάνεια (σε δημόσιες συνεδριάσεις) και αντικειμενικότητα, σε ένα στάδιο που τελειώνει σχεδόν πάντα την πρώτη μέρα (τη μέρα του διαγωνισμού). Στη φάση αυτή ελέγχονται τυπικά δικαιολογητικά και οικονομικές προσφορές και κατακυρώνεται η δημοπρασία. Αποτρέπονται έτσι οι υποψήφιοι από τις αλλεπάλληλες προσφυγές στη δικαιοσύνη.
3) θεσπίζεται χρονικό όριο για την περαίωση της διαδικασίας ανάθεσης, η υπέρβαση του οποίου δίνει τη δυνατότητα στον κύριο του έργου να ανακαλέσει τη Διακήρυξη και να επαναπροκηρύξει το έργο .
Παράλληλα θεσπίζονται και ισχυρά και αποτελεσματικά μέτρα για την αποτροπή των υπερβολικά εκπτώσεων που δημιούργησαν στο παρελθόν τεράστια προβλήματα στα έργα. Τα κύρια μέτρα που λαμβάνονται είναι:
1) Οι μεγάλες εγγυήσεις καλής εκτέλεσης σε περίπτωση υποβολής μεγάλων εκπτώσεων. Οι εγγυήσεις αυτές καταπίπτουν συνολικά ως ποινική ρήτρα σε περίπτωση έκπτωσης του αναδόχου.
2) Η αύξηση των ποινικών ρητρών εις βάρος του αναδόχου, για την υπαίτια καθυστέρηση των εργασιών της εργολαβίας.
3) Η υποχρεωτική έκπτωση του αναδόχου, αν συντρέχουν ορισμένες σοβαρές προϋποθέσεις, όπως η καθυστέρηση των εργασιών και παραβίαση των προθεσμιών, καθώς και η κατά σύστημα κακότεχνες εργασίες. Επιπλέον η έκπτωση που μέχρι τώρα ήταν διαδικασία μακρά και αβέβαιη (κάθε παράλειψη της υπηρεσίας οδηγούσε σε ματαίωση της) καθίσταται ταχύρυθμη και με στόχο την απομάκρυνση του αναδόχου. Παράλληλα προστατεύονται τα νόμιμα δικαιώματα του αναδόχου και δίνεται η δυνατότητα επανόρθωσης μιας απόφασης που κρίνεται σε δεύτερο βαθμό ως μη νόμιμη από την Προϊσταμένη Αρχή. Επιπλέον λαμβάνεται μέριμνα για τη διαφανή ανάθεση των υπολειπομένων εργασιών στον δεύτερο μειοδότη του διαγωνισμού και μετά στον τρίτο (αν δεν δεχθεί ο δεύτερος), εφόσον όμως οι προσφορές τους κρίνονται ικανοποιητικές.
Τέλος με το νέο νόμο λαμβάνονται και άλλα μέτρα με σκοπό την εξυγίανση του συστήματος ανάθεσης – εκτέλεσης των έργων,
όπως :
1) Ο συστηματικός και οργανωμένος έλεγχος της ποιότητας των μελετών του έργου πριν την ανάθεση.
2) Η σύνταξη και έγκριση ενιαίων τιμολογίων που θα χρησιμοποιούνται υποχρεωτικά από όλους τους φορείς που εκτελούν δημόσια έργα, για την σύνταξη των προϋπολογισμών δημοπράτησης.
3) Η απειλή πειθαρχικών μέτρων κατά των οργάνων που ασχολούνται με την εκτέλεση του έργου, για μία σειρά από πράξεις και παραλείψεις τους, ιδιαίτερα σημαντικές για την καλή διοίκηση του έργου.
4) Αποκλείεται επίσης η εκχώρηση του εργολαβικού ανταλλάγματος σε τράπεζες. Η εκχώρηση αποβαίνει σε βάρος του έργου, διότι ο ανάδοχος χρησιμοποιεί κατά κανόνα το δάνειο που παίρνει με την εκχώρηση, για άλλους σκοπούς του και όχι για το έργο. Παράλληλα διευκρινίζονται οι διαδικασίες της κατάσχεσης (στις περιπτώσεις που επιτρέπεται) του εργολαβικού ανταλλάγματος.
Εάν κάνουμε μία σύγκριση του μαθηματικού τύπου και του μειοδοτικού συστήματος ανάθεσης, όπως το προτείνουμε με το σχέδιο νόμου , θα διαπιστώσουμε ότι:
1) Με το μαθηματικό τύπο ήταν ευκολότερο να οδηγηθεί το αποτέλεσμα του διαγωνισμού στο επιθυμητό ποσοστό έκπτωσης. Αυτό οφειλόταν στη συμμετοχή όλων των προσφορών στη διαμόρφωση του αποτελέσματος επομένως ο ρόλος όλων των διαγωνιζομένων ήταν ισοδύναμος και σημαντικός. Αυτό εύκολα οδηγούσε σε συνεννόηση και μοίρασμα των έργων , χωρίς την ύπαρξη του ανταγωνισμού. Η συμμετοχή ορισμένων-μεμονωμένων εκτός ομάδων, ήταν εύκολο να αντιμετωπιστεί και να εξουδετερωθεί η απειλή τους. Με τη μειοδοσία όλα αυτά αποδυναμώνονται, διότι ο ρόλος του καθενός είναι αυτοδύναμος και μπορεί να πάρει το έργο μόνο με τη δική του προσφορά, χωρίς τη βοήθεια κανενός. Η περίπτωση συνεννόησης για την εκδίωξη των υπολοίπων είναι σπάνια, διότι θέλει ως προϋπόθεση το ενδιαφέρον μόνον ενός για το έργο. Η άμυνα της υπηρεσίας στην περίπτωση αυτή, είναι η μη έγκριση του αποτελέσματος του διαγωνισμού.
2) Για την ανάδειξη του αναδόχου δεν χρειάζεται πλέον καμία βοήθεια των συνδιαγωνιζομένων του. Μόνο με τη δική του προσφορά μπορεί να διεκδικήσει το έργο. Επομένως ο ρόλος των μη πραγματικών κατασκευαστών αποδυναμώνεται, διότι για τη συμμετοχή στο διαγωνισμό απαιτούνται έξοδα εγγυητικών συμμετοχής, τα οποία δύσκολα θα αποφασίσει να διαθέσει ο μη πραγματικά ενδιαφερόμενος, προκειμένου να συμμετάσχει σε διαγωνισμό χωρίς να θέλει το έργο. Επιτυγχάνεται έτσι η εξυγίανση του κλάδου και η παραμονή σε αυτόν μόνο των πραγματικών κατασκευαστών.
3) Οι δικαστικές εμπλοκές οφείλονται σε αμφισβητήσεις των τυπικών δικαιολογητικών και είχαν εξελιχθεί σε μάστιγα για τα έργα. Υπάρχουν περιπτώσεις έργων που σέρνονται επί 15μηνο στα δικαστήρια και δεν μπορούν να ανατεθούν. Αυτό διότι όλες οι προσφορές έπαιζαν ρόλο και ο καθένας στρεφόταν εναντίον όλων των « μην ανηκόντων» στην ίδια με αυτόν ομάδα. Με το μειοδοτικό σύστημα αυτό εξαφανίζεται, διότι μόνον η προσφορά του μειοδότη είναι σημαντική και εξεταστέα από το δεύτερο ή τρίτον , το πολύ , κατά σειρά μειοδοσίας. Επομένως, δεν υπάρχει το ευρύ αντικείμενο και ενδιαφέρον που υπήρχε προηγουμένως.
4) Η ισοδυναμία των προσφορών στο προηγούμενο σύστημα οδηγούσε σε ακραίες καταστάσεις. Η ακύρωση ή η αποδοχή κάθε προσφοράς ήταν σημαντική για το αποτέλεσμα του διαγωνισμού και μάλιστα πολύ περισσότερο, αφού αυτό οδηγούσε σε παραμονή κλειστών των οικονομικών προσφορών επί σημαντικό χρονικό διάστημα. Μετά το άνοιγμα, η απόρριψη ή αποδοχή ορισμένων προσφορών επηρέαζε άμεσα την ανάδειξη του μειοδότη και οδηγούσε σε φαινόμενα υποκειμενισμού, με αποτέλεσμα να εκτρέφεται η διαπλοκή και η διαφθορά. Με το μειοδοτικό σύστημα παίζει μονοσήμαντο ρόλο η προσφορά του μειοδότη και δεδομένου ότι οι οικονομικές προσφορές ανοίγονται την ίδια ημέρα που κατατίθενται δεν αφήνεται περιθώριο για πολλές και διάφορες υποκειμενικές κρίσεις. Τέλος δεν υπάρχουν προσφορές που χρειάζονται αιτιολόγηση, η οποία είναι κυρίαρχη στη δημιουργία υποκειμενικών κρίσεων, όπως αποδείχθηκε το χρονικό διάστημα 1994-1998, που πρωτοεμφανίστηκε. Με το ισχύον σύστημα ενοποιήθηκαν « τα κακά του μαθηματικού τύπου και των αιτιολογήσεων και οι κακές συνέπειες τους αυξήθηκαν επιθετικά». Τώρα πλέον, καταργούνται με την εφαρμογή του μειοδοτικού διαγωνισμού . Οι διατάξεις του νέου αυτού νόμου θα ισχύσουν και για τους διαγωνισμούς όλων των φορέων του Δημόσιου Τομέα . Διαγωνισμοί που έχουν προκηρυχθεί και στους οποίους δεν υποβλήθηκαν προσφορές η δεν κατατέθηκαν τα τυπικά δικαιολογητικά μέχρι την έναρξη ισχύος του νέου αυτού νόμου , ανακαλούνται και επαναπροκηρύσσονται, γιατί είναι σίγουρο ότι θα διεξαχθούν πολύ πιο γρήγορα και πιο αποτελεσματικά με το νέο νόμο.
Κυρίες και κύριοι συνάδελφοι, βρισκόμαστε σε μία κρίσιμη καμπή, όπου τα νέα έργα που θα προκύψουν από τα υπολειπόμενα κονδύλια του Γ’ Κ.Π.Σ., τα επόμενα κοινοτικά προγράμματα και τις δημόσιες επενδύσεις, που αφορούν ιδίως την ισόρροπη περιφερειακή ανάπτυξη, απαιτούν ένα υγιές σύστημα ανάθεσης των έργων, που θα είναι προς όφελος του Δημοσίου και των πολιτών. Ψηφίζουμε επί της αρχής το σχέδιο νόμου και καλούμε την Αντιπολίτευση να σταθεί εποικοδομητικά στη σημαντική αυτή πρωτοβουλία της Κυβέρνησης υπέρ του Δημοσίου συμφέροντος και του υγιούς ανταγωνισμού.
